日前，江蘇省某市市場監管局在日常執法檢查過程中，發現外省某食鹽定點批發企業設立的分公司，在某市（碘缺乏地區）向零售商銷售非碘鹽（未加碘的食用鹽），該市市場監管局執法人員對該批未銷售的非碘鹽根據《食品安全法》依法實施了查封強制措施。該局內部就查處該批無碘鹽的法律適用，產生了3種觀點。
觀點一：違反了《食品安全法》第三十四條第（十二）項規定，構成了“經營國家為防病等特殊需要明令禁止生產經營的食品（非碘鹽）”的違法行為。
觀點二：違反了《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》第十六條第一款“在缺碘地區銷售的碘鹽必須達到規定的含碘量，禁止非碘鹽和不合格碘鹽進入缺碘地區食用鹽市場”的規定，構成了“在缺碘地區的食用鹽市場擅自銷售非碘鹽的”違法行為。
觀點三：違反了《食鹽專營辦法》第十四條第一款“食鹽定點批發企業應當從食鹽定點生產企業或者其他食鹽定點批發企業購進食鹽，在國家規定的范圍內銷售”的規定，構成了“食鹽定點批發企業超出國家規定的范圍銷售食鹽”違法行為。當事人雖然取得有跨省經營的《食鹽批發許可證》，但其“非碘鹽”的批發銷售不包括在江蘇省行政范圍內。
筆者認為，觀點一將該行為定性為“經營國家為防病等特殊需要明令禁止生產經營的食品（非碘鹽）”，從法律上說有失偏頗，原因有以下4點：
（一）雖然食鹽加碘是國家為了防治碘缺乏危害而采取的措施，并在《碘缺乏條例》作出了“禁止非碘鹽和不合格碘鹽進入缺碘地區食用鹽市場”的禁止性規定，但同時也作出了“高碘地區不供應碘鹽”“因治療疾病，不宜食用碘鹽的，……到當地人民政府鹽業主管機構指定的單位購買非碘鹽”“對暫時不能供應碘鹽的缺碘地區，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以暫時供應非碘鹽”的特例規定，所以這里的“禁止”與“明令禁止生產、銷售”不同，“明令禁止生產、銷售”應該為絕對禁止，顯然不加碘鹽只是有條件的禁止，而且《國務院鹽業體制改革方案》也要求“確保合格碘鹽覆蓋率在90%以上，同時滿足特定人群非碘鹽消費需求”，所以非碘鹽最多算管制食品，并非該法條規定的明令禁止生產和銷售的食品。
（二）根據《食品安全法》規定，食品應無毒無害，符合應有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。食鹽是食品的一種，其主要成分是氯化鈉，具有悠久的食用歷史，所以只要是符合涉案鹽產品明示的《食品安全國家標準食用鹽》的食鹽是無毒無害，符合應有的營養要求，對人體健康不會造成任何急性、亞急性或者慢性危害。
（三）食用碘鹽的目的是消除碘缺乏危害，碘缺乏危害是由于自然環境碘缺乏造成機體碘營養不良所表現的一組疾病的總稱。碘缺乏病預防控制的根本措施就是補碘，補碘的措施主要有碘鹽、碘制劑和富碘食品等。我國消除碘缺乏危害，采取長期供應加碘食鹽為主，補服碘油丸為輔的防治措施，所以食用碘鹽不是唯一補碘措施，也可以通過碘制劑和富碘食品來補碘，達到預防控制碘缺乏病。
（四）觀點一的依據來源于中國法制出版社出版的《食品安全法解讀》一書，根據《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》：“凡關于法律、法令條文本身需要進一步明確界限或作補充規定的，由全國人民代表大會常務委員會進行解釋或用法令加以規定”；“不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應用的問題，由國務院及主管部門進行解釋”的規定，《食品安全法解讀》一書不能代表立法解釋或主管部門行政解釋，更不能作為行政機關適用法律的依據。
至于觀點二和觀點三，筆者認為兩者屬于法條競合。法條競合的表現形式主要有以下兩種：一是不同法律法規之間的法條競合；二是同一法律法規之中的法條競合。對于法條競合的適用原則，主要有兩項：一是特別法優于普通法，即一個違法行為同時違反了不同的法律規定，既符合特別法規定的違法行為構成，又符合普通法規定的違法行為構成，適用法律時按特別法規定處理。二是特別條款優于普通條款，即一個違法行為同時違反了同一法律的不同條款，適用法條時按特別條款規定處理。
結合《行政法》的實際情況，在處理法條競合時還應按照“上位法優于下位法”“后法優于前法”等規則來選擇適用法律法規。需注意的是，由于《行政法》與《刑法》打擊或規范的對象不同，《刑法》適用原則中“重法優于輕法”的原則不適用于解決行政法中的法條競合問題?！兜馊狈l例》《食鹽專營辦法》都屬于行政法規的范疇，屬于“同位法”?！秾I辦法》側重于“食鹽專營制度的管理”，《碘缺乏條例》側重于“加碘鹽的監管”，同時《專營辦法》第三十四條作出了銜接規定“除本辦法的規定外，……食鹽加碘工作還應當依照有關法律、行政法規的規定執行”的規定，可見食鹽加碘工作應遵守《碘缺乏條例》中有關碘鹽加工、運輸、儲存、供應、監管等規定，屬于特別規定。
綜上所述，筆者認同觀點二的處理意見。
隨著鹽業監管體制改革進一步深化、落地，各地市場監管部門陸繼集中行使了鹽業行政管理方面的法律、法規規定的行政執法權限，食鹽質量安全能否得到保障，食鹽監管如何跟上，也是鹽業體制改革成功的關鍵。這就要求基層市場監管執法人員對法律法規的適用絕不能僅限于“釋義”和“解讀”的層面，還應著眼于對法律法規的理解和對配套法律、法規、規章、規范性文件的銜接，才能滿足基層執法人員綜合執法的需要，保障合格食鹽的有序供應，切實維護食鹽加碘消除碘缺乏危害工程的有效實施。（作者單位：江蘇省儀征市市場監管局）
友情鏈接：